中国产权市场监管体制到底应该如何构架？怎样才能尽快地建立起来？迄今为止，中国经济学界尚未就此达成共识，政府似乎也还没有形成明确的政策框架。本文对此进行了探索。本文观点不代表本刊立场——编者

　　一、产权市场监管体制的现状及存在的问题

　　产权市场是在中国经济改革与转型过程中形成的一种初级资本市场的特殊制度安排。从国务院国资委、财政部颁发的《企业国有产权转让管理暂行办法》和国资委出台的《关于加强企业国有产权交易监管有关工作的通知》等文件精神和各地产权市场监管工作的实践来看，中国产权市场现行监管体制的要点，大体可归纳为如下方面：第一，国有资产监管部门是产权市场的主要监管人，对国有产权交易进行全过程监管；第二，地方政府具体执行对产权市场的监管职能。在产权市场属地政府管理的现行体制下，由于缺乏国家统一监管机构，对仍然处于属地分割状态下的各地产权市场的监管，实际上也只能由各地方政府具体执行；第三，强调产权交易机构的行为自律。由于各地产权交易机构浓厚的地方政府背景，使产权市场监管机构权利不独立，责任不明确，甚至有的地方的政府监管机构与交易市场组织本身就是一个机构。在这种体制下，产权交易规范运作和发展秩序，实际上只能依赖于产权市场机构的自身管理能力。

　　中国产权市场现行监管体制的本质是，在政府与产权市场关系尚未理顺的条件下，政府根据自身的利益偏好设立的一种产权市场监管模式。因此，既没有严格贯彻现代市场治理的权利制衡原则，也不能在实践中真正起到对产权市场的监管作用。

　　(一)机构设置不统一。由于缺乏统一的产权市场监管法规，各地产权市场属地政府管理的结果必然造成产权市场监管机构设置及其归属关系的不统一。从各地监管机构设置的实际看，有的地方设立了专门的政府监管机构，有的地方则由当地产权市场机构代理政府实行对市场监管职能，还有的地方根本就没有设立专门的监管机构。从产权市场监管机构的归属关系看，有的地方的监管机构归属于当地国资委，有的则挂靠在财政局下面，也有的地方则由当地政府直接领导。其中存在的普遍性问题，是这些由地方政府按照自己对市场治理原则的理解所设置的监管机构，无论其形式如何，都必然要使其符合自己的利益偏好。再加上各地产权交易机构与地方政府行政机构之间存在的天然利益联系，因此，隐含在监管机构设置不统一背后的真实动机，是地方政府实际上并不想让监管机构起到对产权交易机构行为和交易过程的真正监管作用。

　　(二)监管机制不合理。从现代市场治理的角度看，市场监管的核心问题是设置一种独立于交易机构和交易主体之上的第三方权利，通过各种独立权利的相互制衡，抑制市场主体在交易过程中的机会主义行为，保证市场的健康、有序发展。从这个意义上说，由于产权市场浓厚的地方政府权利背景及其自身制度演进的不成熟，产权市场监管体制必然与现代市场治理的原则相悖。主要表现在：第一，在产权市场属地管理的体制下，产权交易机构所具有的准政府身份，使其监管机构无论采取何种形式，实际上都不能避免政府对产权交易过程的行政干预，和由于这种干预过多而破坏市场的自然竞争秩序；第二，一些地方的产权市场监管组织与市场交易机构名为两家，实为一体。产权市场组织既是产权交易的组织者，又是市场交易的监管者，既是“裁判员”，又是“运动员”，再加上交易组织自身的利益驱动，必然难于形成监管机构与交易机构及产权市场主体之间的权利制衡；第三，把国有资产监管部门定位为产权市场的监管主体，虽有历史的合理性(能够在一定程度上抵消由于国有资产权能弱化而造成的市场博弈劣势，防止国有资产流失)，但从现代市场治理的原则看，则是一种典型的角色错位。因为，按照市场治理原则，市场监管主体必须是独立于交换双方之上的“第三方权利”。而国有资产管理部门以国有资产的出让者的身份来监管交易机构和市场交易双方的行为，交易过程中的公平和公正就很难保证了。

　　(三)监管效率不高。产权市场监管机构虚设和监管机制的不合理导致的必然结果，是产权市场监管职能的失效和效率低下。近年来，一些中心城市的产权市场开始从长远发展的利益出发，在现行体制框架内强化市场监管职能，如上海、天津、北京、深圳等中心城市的产权市场组织，都设立了相应的监管机构，制定了相关的监管政策、规章，甚至形成了产权市场监管的地方法规，使产权市场监管缺失的状况有所改观。但一些地方的产权市场则仍然处于无专门监管机构、无必要的监管法规、无正常的监管制度的“三无”状态。

　　中国产权市场现行监管体制及其造成的无监管或监管无效状态，是产权市场发展过程中各种弊端产生的重要根源，不仅严重影响了产权市场运行的资源配置效率，更为其长期、健康发展埋下了深层的制度隐患。

　　二、产权市场监管体制的基本构架

　　笔者认为，产权市场监管体制的构架应该遵循三个基本原则：第一，借鉴发达国家资本市场治理和监管的经验。发达国家在长期的资本市场监管实践中，形成和积累的资本市场治理的有效经验，可以为中国产权市场监管体制的构架提供有益的借鉴；第二，反映产权市场的特点和发展趋势。目前，中国产权市场的发展模式和制度安排正处在一个临变的拐点上。变化的基本趋势是通过改革、改造和整合，实现产权市场从国有资产转让市场转向社会公共资本市场，地方属地行政管理市场转向全国统一产权市场，实物资产整体交易市场转向标准化、可拆细、连续交易产权市场。对产权市场监管体制的构架，必须反映中国产权市场发展和演变的基本趋势及其要求；第三，有利于融入多层次资本市场体系。目前的中国产权市场仍然属于一种“过渡性制度安排”，前途在于通过融入中国多层次资本市场体系，实现向国家正式资本市场制度安排的转变。因此，产权市场监管体制的构架必须能够与中国资本市场的统一监管体制实现相融和对接。从上述原则出发来构架产权市场监管的体制模式，我们认为，中国产权市场的监管体制应该是由政府监管、行业自律、社会监督组成的，“三位一体”的市场监管体制模式。

　　(一)政府监管。从世界各国资本市场治理的实践看，资本市场监管的主体主要有两种：政府监管和行业监管。而中国作为发展中国家的特殊国情条件和新兴资本市场的特点，决定了资本市场的监管主体必须是政府，即由一个能够代表社会长远和整体利益，独立于市场机构和交易主体之上的政府独立机构来专门和统一行使对资本市场的监管权利。从这个意义上说，产权市场的监管也需要设立这样一个专门的政府机构来统一行使职能。比如，是否叫中国产权市场监督与管理委员会。这里需要特别强调的是，第一，它不是隶属于哪一个政府部门，如国资委、财政部、发改委等，而是直属于中央政府，专门履行产权市场监管职能的独立政府机构；第二，它是中央政府的组成部门，像中国证监会、银监会、保监会一样，与属地政府之间不存在行政隶属关系。

　　(二)行业自律。按照市场化原则组建和运作的中国产权市场行业协会及其形成的对各产权交易机构的约束和自律机制，必然构成中国产权市场监管体制的重要组成部分。特别是在国家专门的产权市场监管机构尚未建立的条件下，尽快建立全国产权市场行业协会，强化产权市场业界的行业约束和行为自律，对于改变目前产权市场监管状况，促进产权市场的规范运做和健康发展更具特殊重要的意义。

　　(三)社会监督。社会公众监督是维护市场法律秩序和社会公共利益最为有效的监督方式。因此，除了建立政府监管和行业自律机制之外，还必须将产权市场的运作和整个交易过程置于社会公众监督的阳光之下。随着产权市场制度安排和交易模式的变化，产权市场转化为社会公共资本市场，产权交易的基本方式实现了标准化、证券化和连续性交易的条件下，社会对产权市场交易的透明性、信息公开程度的要求也会不断提高，加强投资者及社会公众对市场交易过程的监督也就成为产权市场健康发展不可或缺的条件。

　　三、建立路径与政策建议

　　产权市场监管体制的建立，是产权市场整体制度系统改造工程的组成部分。如果将“三位一体”的监管体制模式确认为中国产权市场监管体制的基本框架的话，那么，这种市场监管体制模式及体现在其中的市场治理原则与现行产权市场的制度安排及各个产权交易机构既得利益之间存在的难于调和的矛盾，决定了其既不可能在产权市场现行制度安排的框架之内存在，也不可能通过现有各个独立的产权市场组织的自愿行为形成。因此，中国产权市场监管体制的建立，必须与产权市场制度系统整体改造的路径及进程相协调，通过中央政府自上而下的政策推动来逐步形成。

　　(一)尽快出台多层次资本市场体系建设的相关政策。产权市场监管体制的建立，不仅是产权市场制度改造和建设的组成部分，而且也是中国多层次资本市场体系建设系统工程的有机组成部分。因此，中国多层次资本市场体系的整体制度安排构架及其推进的政策设计，实际上构成了产权市场制度改造模式的政策依据，也决定着产权市场监管体制建立的进程。因此，中央政府应该在对中国资本市场发展中的相关问题认真研究、综合考虑的基础上，本着加快推进多层次资本市场体系建设和尽量降低其建设成本的原则，尽快出台通过对现有证券市场和产权市场进行有计划改造、整合、统一、建设中国多层次资本市场体系的相关政策，为产权市场在未来中国多层次资本市场体系中的角色定位提供制度空间，也为产权市场的整体改造及其监管体制的建立提供坚实的政策基础。

　　(二)尽快建立全国统一的产权市场监管机构。建立全国统一的政府监管机构，打破属地政府管理的现行制度安排，是形成统一、规范的产权市场的关键环节，也是建立完善的产权市场监管体制的重要内容。我们认为，中央应尽快考虑设立一个全国统一的产权市场政府监管机构和制定相应的监管条例，以改变目前各地产权市场监管机构设置不统一，制度不健全，责任、权利不明确而造成的产权市场监管缺失状况。考虑到目前产权市场属地政府管理的现状一时难于改变和产权市场布局分散的特点，同时，为便于产权市场与未来的多层次资本市场体系对接和减少市场监管成本，我们认为，可以考虑逐步将产权市场的监管职能集中到国家证监会，在国家证监会下面设立产权市场监管局，并在全国范围内统一实行对产权市场的监管职能。

　　(三)尽快建立中国产权市场行业协会。鉴于中国产权市场制度安排的现状，应尽快建立中国产权市场业界行业协会，充分发挥其对业内交易机构的行为监督和约束作用。对此中国产权市场业界实际上已经进行了多方面的准备，应该说条件已经成熟。因此，我们认为，应在国家证监委或国资委的组织和协调下，由天津、北京、上海等国内知名产权交易机构发起倡议，尽快建立起来，一方面，通过业界的内部组织和约束，规范各产权机构和交易主体的市场行为；另一方面，也可以研究和协调当前中国产权市场改造、整合、统一过程中的问题和矛盾，以促进产权市场的规范发展和自身变革的进程。

　　(作者简介：贾保文，天津商业大学经济系主任，教授，硕士生导师)

来源：中国国资网