改革开放30年来，中国对计划经济时期的社会保障制度进行了一系列的改革，取得了巨大成绩，逐步建立起与市场经济体制相适应，由中央政府和地方政府分级负责的社会保障体系基本框架。本文在描述改革以来社会保障制度发展演变过程基础上，总结回顾三十年来社会保障改革发展的成就，分析目前社会保障制度的问题与挑战，提出了完善社会保障制度的建议。

　　中国社会保障制度发展与改革历程

　　1978年底召开的十一届三中全会为标志着中国进入了改革开放的新时期，经济体制改革一般以这一年为起点。但是，对于社会保障制度来说，十一届三中全会并不意味着改革的开始。在之后相当长一段时间内，主要是恢复和重建，然后进入改革试点与建立框架的时期。大体分成以下几个阶段：(1)社会保障制度的恢复与调整(1978——1986)；(2)社会保障制度的改革探索(1986——1993)；(3)建立统账结合的社会保险制度的改革试点(1993——1997)；(4)现代社会保障制度基本框架的初步确立(1997—2008)。

　　经过30年的努力，中国社会保障制度改革与发展取得了很大的成效：

　　第一，中国社会保障制度初步完成了从传统社会保障制度向现代社会保障制度的转型

　　一是在基本打破了国有企事业“单位办保障”的旧体制，初步实现了社会保障制度的社会统筹和属地化管理，单位保障制度转换为社会保障制度。

　　二是打破了计划经济体制下主要对公有制单位正规就业职工实行社会保险的做法，新的社会保险制度覆盖面逐步向各种所有制类型的正规就业职工和部分灵活就业人员扩展，覆盖面不断扩大。截至2007年底，全国基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险参保人数分别达到20107万人、22051万人、11645万人、12155万人和7755万人。

　　三是初步打破了完全以户籍划界的城乡二元社会保障制度，一些地区的一些社会保障项目实现了制度之间的有效衔接甚至同等保障待遇，实现了社会保障的城乡一体化发展。比如，浙江嘉兴等地的城乡居民合作医疗制度不再区分城乡户籍，北京2007年颁布的《北京市城乡无社会保障老年居民养老保障办法》，对符合规定的城乡老年居民每人每月发放200元的老年保障待遇。

　　四是初步形成了现代社会保障制度的基本框架。除不断发展的社会保险项目外，覆盖城乡居民的最低生活保障制度已经在2007年基本建立，新型农村合作医疗已经覆盖90%以上的农村居民，城镇居民基本医疗保险制度发展迅速，灾害救助、教育救助、医疗救助、临时困难补助等综合社会救助体系和针对特殊人群的社会福利制度得到了一定发展。

　　五是积极探索与社会主义市场经济体制相适应的现代社会保障制度的运行机制。在由单位保障向社会化的社会保险制度的过程中，逐渐引入了国际通行的个人责任机制，体现了社会保障制度风险分担、权利与义务相结合的原则。在目前推行的五种社会保险制度中，除工伤保险由雇主承担交费责任外，其他社会保险制度以及新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险制度，参保人员都要缴纳一定比例的费用。值得提出的是，中国在基本养老保险和医疗保险制度中，比较全面地引入了个人账户制度或家庭账户制度，适应了社会保障制度改革的国际趋势。

　　第二，不断发展完善的社会保障制度为保障我国改革、发展、稳定大局发挥了积极作用

　　一是促进了经济体制改革与国有企业改革。由计划经济向市场经济的转轨，必然会造成劳动力的合理流动和一部分人因不能适应竞争环境而下岗、失业。20世纪90年代，中国有大约6000万国有企业和城镇集体企业职工下岗、失业。中国在改革过程中逐步建立了一整套的待业保险制度、失业保险制度、“两个确保”制度等，并且大力实施“再就业工程”，保障了下岗失业人员的基本生活，解决了相当数量人员的再就业问题，维护了社会稳定。??二是促进了劳动力的转移和流动。社会保障制度的建立，使城镇职工逐步从单位所有制中解脱出来，变成可以双向选择的“社会人”，促进了劳动力的自由流动。同时，经济体制改革的不断深化，使农村劳动力大量向城镇地区流动，目前农民工的规模达到1.2亿人。他们逐步替代原来的国有集体企业职工，成为中国制造业和城镇服务业从业人员的重要组成部分。

　　三是极大地缓解了贫困问题。自20世纪90年代开始建立的城市居民最低生活保障制度，覆盖人群从1997年的200万人提高到2007年的2243万人。同时，2007年已经覆盖全部农村地区的农村居民最低生活保障制度，使3400多万人得到救助。“中国社会救助制度的建立是在一个拥有庞大的贫困人口的发展中国家所实施的反贫困计划，是一个庞大的社会工程……中国走出了一条低成本扩张而逐步发展的道路，取得了较好的社会功效。”

　　社会保障制度改革与发展30年的基本经验

　　一是对社会保障的认识与重视程度不断提高，逐步提升社会保障建设的地位与作用。计划经济体制对城乡居民的就业与基本生活做了全面的计划安排，当时虽然建立了一些社会保障项目，但主要是针对城镇正规就业人员和一些特殊人群的，并没有形成一个覆盖所有劳动者和城乡居民的独立统一的社会保障制度。这种情况延续到改革初期，在决定对传统经济体制进行改革的时候，没有也不可能专门提出社会保障的改革发展问题。中国在改革计划经济体制尤其是国有企业改革过程中，逐步认识到改革与发展社会保障事业的必要性、重要性与紧迫性。制定“七五”(1986-1990)计划的时候，社会保障才作为一种概念专门提出来，当时将社会保障改革作为国有企业改革的配套措施加以强调。1993年中共十四届三中全会确定社会主义市场经济体制目标时，社会保障被确定为社会主义市场经济框架的重要组成部分。1998年以后逐渐明确建立独立于企事业单位之外的社会保障体系，将社会保障作为一项基本的社会制度加以建设的理念得以确立。十六大以后，相继提出了科学发展观、构建和谐社会等重大战略，社会保障地位再次提升，甚至被提到了“以人为本”的高度，社会保障还成为全面小康社会的关键目标和以改善民生为重点的社会建设的主要内容。

　　二是将借鉴国际经验和尊重本国国情结合起来，坚持从国情实际出发确定中国社会保障建设的基本原则和制度框架。当中国试图对传统社会保障体制进行改革的时候，正值社会保障改革浪潮席卷全球，以新加坡为代表的中央公积金制、以智利为代表的DC型完全积累制、世界银行向各国推荐的“多支柱”模式。欧亚几国的“名义账户制”成为各国社会保障改革学习和模仿的对象，这些模式对中国的社会保障改革都产生过深远的影响。中国社会保障制度不是在一张白纸上进行建设的，而是在原有的制度上进行改革的，改革的背景与西方又有很大的不同。西方国家的社会保障体系是建立在工业化程度较高、市场经济制度比较完善的基础上，中国的社会保障建设的基础是二元结构比较明显、计划经济程度较深、人口基数庞大、经济发展水平低的基本国情，确立以经济建设为中心的发展战略后城乡、地区发展水平差距不断扩大。这些都构成了中国社会保障改革与发展的制约因素。在这种情况下，十四届三中全会提出了社会保障建设必须坚持“低水平、广覆盖、多层次、城乡有别”的原则，后来又根据实际情况提出了“保基本、可持续、法制化管理、社会保障关系可以转移接续、政府承担主导作用”等原则。这些原则既吸收了国际经验，又体现了中国社会保障建设的国情和时代特征。有些制度不拘泥于照搬国际经验而具有原创性。

　　三是坚持需要与可能相结合，以解决现实问题为重点稳步推进社会保障体系建设。现代社会保障制度是一个十分复杂庞大的体系，建立完善的现代社会保障体系是一个长期的任务。但是，经济体制改革与社会问题的解决并不可能等到现代社会保障制度健全完善之后再进行。由于各种历史与现实因素的制约，中国社会保障制度建设以解决迫切的现实问题为重点，坚持把制度建设的长远需要与现实需要结合起来，尽可能从低标准、窄范围起步，从局部开始改革试点，待条件基本成熟后再扩大试点和全面推开。这种循序渐进、逐步推开的改革发展道路，一方面进行了大范围推广前的试验，另一方面又不把群众的胃口掉得很高，便于把工作做实，把看不准或者争议较大的改革与发展项目限制在局部试点地区，不至于发生大的反复。

　　四是正确看待社会保障制度建设与管理中的分散与统一，对社会保障改革坚持分类指导、因地制宜原则。市场经济的内在需要要求社会保障特别是基本保障的运行机制应该相对集中，才能在宏观上保障统一的劳动力市场的健康运行。改革前板块运行的社会保障体系阻碍了日益频繁的劳动力跨企业、跨地区、跨部门、跨行业的自由流动。为了促进劳动力流动、分担保障风险，逐步对社会保障项目进行社会统筹。从总体上看，中国大多数社会保障项目已经实行了属地化管理，基金统筹层次也在不断提高，社会保险基金的社会化程度不断增强，社会保险管理体制从过度分散走向了相对统一。但是，中国在改革后不断扩大的城乡差异、地区差异、部门差异，对建立全国完全统一的社会保障制度形成了严重的阻碍。中国目前的保障项目大多数是以县为统筹单位，个别实行地级市统筹或者省级统筹，短期内要完全实现全国范围内的制度统一和基金统筹是不现实的。在这种情况下，中国不把追求社会保障制度形式上的统一作为目标，而是坚持分类指导、因地制宜原则，调动地方的积极性、创造性，形成了社会保障制度改革的不同模式，有利于中国在比较中选择大多数地区适宜的模式加以推广，为社会保障制度的统一发展积累实践经验和现实基础。

　　中国社会保障制度的主要问题与未来发展

　　1.中国社会保障制度的主要问题

　　(1)社会保障的覆盖面窄的问题仍十分突出，扩大社会保险覆盖面的难度非常大。社会保障的覆盖面越广,互济功能越强，将社会保障尽可能覆盖更多人群是社会保障制度可持续发展的内在要求。但是在经济体制改革过程中，我国劳动力市场发生了很大变化。国有、集体企业职工数量急剧下降，非公有制经济单位和灵活就业人员已经成为城镇从业人员的主体。目前社会保险制度在正规部门扩面的空间已经非常小，扩大社会保障覆盖面的重点对象应该是灵活就业人员、进城农民工等，但是扩面难度比较大。目前的社会保险制度直接从就业保障体制转变过来，由于承担着大批已退休职工的保险费用负担，缴费率很高，不适应灵活就业人员收入比较低且很不稳定的特点。城乡户籍制度仍然阻挡着农民工和失地农民进入城镇职工保险制度。此外，大多数农村劳动者和农村居民没有纳入社会保障体系中来，整个社会保障制度的覆盖面仍然较窄，离人人享有社会保障的目标还有很大差距。

　　(2)社会保障历史债务缺乏明确的处置方案，建立多层次的社会保障体系还有许多困难。随着人口老龄化的加速，各国社会保障模式尤其是老年保障制度都在向多层次转变，以适应不同人群的需求。中国在改革过程中确定了建立以基本保险为骨干、以其他保险为补充的多层次社会保障体系的目标。发展多层次保险、保障，必须把基本保险这一块的待遇降下来。但是，由于在职人员需要承担大批离退休职工的保障费用，在覆盖面难以扩张的的情况下，正规就业人员的基本保险缴费水平降不下来，补充养老保险发展一直比较缓慢。这在一定程度上又制约了基本养老保险制度的改革。同时，政府在承担历史债务问题上态度不明朗、缺乏可操作性的解决方案，个人账户资金难以真正积累，加上资本市场尚不完善，建立多层次养老保障体系的设想很难真正落实。建立基本医疗保险与多层次医疗保障体系相结合的制度也面临着同样的问题。

　　(3)社会保障基金统筹层次不高，各地社会保障制度差异过大，建立统一的社会保障制度还有不小的阻力，社会保障关系转移接续十分困难。尽管中国向社会保障的统筹发展迈出了很大的步伐，但是目前社会保障制度的分割是比较明显的。比如机关事业单位与企业从1978年开始执行不同的退休制度，随着机关事业单位在职人员工资的不断调高，机关事业单位退休人员的待遇水平也跟着不断地增加，而企业职工的养老金增长缓慢，两者差距逐渐拉大。改革中有关部门已经注意到了机关、事业单位与企业的退休待遇水平差别过大的问题。由于缺乏社会保险关系转移接续的制度，建立全国统筹、城乡统一的社会保障制度面临着相当大的困难和阻力。

　　(4)社会保障投入不足，保障水平明显低于实际需要，社会保障建设又面临着人口老龄化、就业形式多样化的严峻挑战。由于庞大的人口基数和社会保障待遇的刚性需求，提高社会保障待遇水平需要巨量投入，我国还比较低的经济发展水平能否支付上述投入还是一个未知数。十分不利的是，中国高龄人口之多、增长速度之快，是世界人口发展史上前所未有的。发达国家大多是在人均收入较高的情况下出现人口老龄化，而我国的老龄化是在人均国民收入较低的情况下出现的，未富先老的挑战已经成为现实。人口老龄化对社会保障发展的影响是比较明显的，导致养老负担急剧上升，对养老基金形成了巨大的支付压力。人口老龄化也会导致对社会福利服务的需求增加，医疗需求也会膨胀，医疗费用随之加重。对社会保障的健康持续发展带来不利影响。

　　(5)受各种因素的制约，中国社会保障改革与发展中的失误与教训也不少。由于过于担心社会保障水平过高可能会给经济发展带来负面影响，在制定社会保障长远发展目标时，往往侧重经济效率、强调个人责任多一些，对政府应当承担的责任往往通过转嫁方式隐性化处理，导致改革举措难以摆脱历史因素的影响，多支柱模式难以真正建立起来。在决定短期应急措施时，又侧重社会稳定、强调政府责任，忽略了长效机制建设。社会保障制度建设的大方向总体上看是清晰的，但某一时期的一些改革目标(促进资本市场的发展、刺激消费、解决下岗再就业问题等)往往纠缠在一起，导致社会保障在多个目标中不断摇摆，社会保障政策反复多变，缺乏稳定性。很多政策出台主要是作为解决具体实际问题的一种手段，表现为被动、应急特征，缺乏前瞻性的制度设计。我国社会保障制度的基本框架初步建立，对维护改革、发展、稳定大局发挥了积极作用。相对而言，社会保障作为再分配的手段之一，目前在发挥其调节收入分配、促进社会公平方面的作用还不充分，对降低基尼系数、促进经济发展与社会和谐等方面的作用亟待提升。

　　2.中国社会保障未来改革与发展的展望

　　改革开放30年来中国社会保障制度建设已经奠定了一个比较坚实的基本制度框架。展望其未来发展，应当根据中国经济社会发展的阶段性特征和社会保障自身的发展规律，加快建立健全“老有所养、学有所教、病有所医、劳有所得、住有所居”的现代社会保障体系。

　　党的十七大对我国国情所作的总体性判断是两个“没有变”，即我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变。社会保障体系建设首先要从这个最大的实际出发，在社会保障发展战略制定及实施过程中，既不要“超前发展”，也不要“滞后发展”。30年来社会保障制度建设的经验教训，尤其是建立社会主义和谐社会与加快民生工程建设的客观要求，使政府与社会各界形成了加快社会保障建设的新共识。现在的任务是把加快社会保障制度建设的共识变成明确的发展战略与可操作的发展政策。应当下决心解决社会保障体系面临的突出矛盾和问题。政府要承担起并且发挥好社会保障制度的主导作用。要逐步建立社会保障的单独预算，在不断加大社会保障投入的前提下，建立健康的社会保障资金管理体制与运行机制，努力提高社会保障资金使用的效率和公平性。要按照人人享有社会保障的目标，加快建立社会保障的“兜底”机制,包括完善以城乡居民最低生活保障制度为基础的社会救助体系，以特殊人群社会福利服务为重点的国民基础福利体系，以重大自然灾害和公共安全事件为核心的应急管理处置服务体系，以公共服务均等化为目标的社会化服务体系，确保全体国民得到比较公平的基本社会保障、社会福利和社会服务。继续注重发挥市场机制和社会力量的作用，大力发展多层次、多支柱的社会保险，在更大程度上体现社会保险权利与义务相对应的原则和社会保障的效率特征，减轻政府社会福利支出与服务提供的压力，确保社会保障体系的健康运行和持续发展。现代社会保障制度是十分复杂的庞大体系，每一种社会保障项目具有各自的特点与运行规律。要积极探索并根据不同社会保障项目的具体特点，使社会保障项目的制度安排与运行机制符合自身运行规律，又适合国情特点。国民福利水平与经济国际竞争力并不是替代关系。经验表明，发展型社会政策与经济发展是相辅相成、互相促进的。这些经验值得我们借鉴和学习。只要我们的制度设计科学合理，符合发展规律和我国实际情况，社会保障建设将使我国经济继续保持活力和竞争能力，同时使全体劳动者和国民都能享有更加公平、更高水平的社会保障和社会福利。

来源：中国国资网