在今年上半年的宏观调控(特别是房地产调控)中，中央政府依然在为维护宏观调控政令畅通启用行政手段。事实证明，在目前的体制下，行政手段是十分奏效的，但是这里面有一个问题应该引起我们的高度重视，即无论从理论上还是体制设计上，地方政府都应该是中央政府政策的执行者和具体落实者，那么为什么在我国的宏观调控中却成了较力和博弈的双方?

　　一、体制改革滞后制约着宏观调控的政策效果

　　作为当前宏观调控的重点，固定资产投资和房地产价格两个指标可以说是重中之重，但它们的恶化使得整个宏观调控效果被大打折扣。少数地方出现落后项目又在死灰复燃的情况，某些产能过剩领域投资继续高速增长。本轮宏观调控的“标志性”措施是收紧土地和信贷两个闸门。但是，现在回过头来看，执行情况也不明显：从土地方面看，尽管有关部门公布到2004年底，全国各类开发区核减了4813个，占原总数的70.1%，规划面积压缩了2.49万平方公里。但实际情况是许多开发区的招牌被摘掉了，仍在继续经营，通过“升级”变相圈地的情况有增无减，甚至一些暂时没有被明令取消的开发区，在没有通过有关部委审批的情况下，照样征地拆迁。至于收紧银根的效果，则更加不容乐观，有学者称之为“流动性泛滥”，上半年的贷款投放量已经占到了全年目标的85%以上。需要指出的是，大量的金融贷款通过“打捆项目融资”的形式流入了各级地方政府的建设资金盘子中。

　　笔者认为维持当前经济平稳运行的关键，短期在于调控，长期在于体改。仅仅依靠调控政策本身是没有出路的，应该跳出调控看调控，看一看我们在一个什么样的体制环境中调控?进一步讲，地方政府到底是中央政府宏观调控政策的执行者，还是市场波动的动力源?如果是市场波动的动力源，那就是宏观调控的对象。如果地方政府也成了调控对象，那么就证明上级政府不是在调控市场，而是在调控下级政府，这从道理上讲不通，它说明现行体制安排存在着严重的问题。

　　转型国家发展的普遍特点是边转型，边增长，对应的政策措施是边改革，边调控。如果只注重解决增长，忽视了改革进程的协调和配套，那么这种单兵深入的宏观调控最终会走向无所适从甚至扭曲。经济转型进行到目前这个阶段，体制改革已经拖了宏观调控的“后腿”。

　　二、不少地方政府推动城市化进程所造成的投资过热是目前经济波动的主要动力源

　　20世纪90年代中后期以来，中国经济处在高速成长阶段，这依赖于工业化和城市化的双重拉动。1998年至2003年，中国工业产值以及投资维持着9.83%和14.14%平均增长率的高增长；与此同时，城市化率从1998年的30.42%提高到2003年的40.5%。毫无疑问，地方政府是城市化的主要推动力量。众所周知，由城市化引领的城市基础设施建设投资在产业链上处于末端，并且其辐射拉动能力极强。例如，在土建期，它们能够消化大量的能源和钢筋、水泥、线材等建筑材料；在设备安装期，能够消耗大量的成品设备和配套设施。目前，由不少地方政府主导的、并通过各种城市投资公司直接推动的城市基础设施建设已经成为我国投资高增长中各个产业链条的牵动引擎，由其所创造的巨大的投资需求直接引导着市场对产业链中上游领域产品进行高速投资。因为市场微观主体能够“感觉”到地方政府的巨额投资昭示着良好的需求前景，从这个角度看，它们不是盲目的，而是理智的。

　　当前中国投资驱动型的经济增长，笼统的讲是城市化和重工业化的结果，但推本溯源，总的讲是不少地方政府的推动。在拉动总投资的源头，始终晃动着大大小小地方政府忙碌的身影。

　　鉴此，作为宏观调控部门一定要对不少地方政府投资冲动以及由此对整体经济运行造成的危害保持高度警惕。尽管从短周期的角度看，引领经济增长的主导产业如钢材、汽车、重化工、能源等行业陆续出现了不同程度的产能过剩，行业效益下滑，对其他行业的辐射带动效应大幅下降，市场疲态初显。但是从地方角度来看，各省的“十一五”发展指标均高于中央政府的7.5%。如果把指标分解到市、县，还得层层加码。今明两年，全国省、市、县、乡四级党委集中换届，地方干部调整年是政治循环峰值期，地方政府投资很可能会持续推动经济往上走。作为每一个独立的地方政府，单独从其辖区的角度来看，都不会认为其投资过热，但千百个地方政府形成投资“大合唱”之后，宏观经济运行就会出问题。搞调控必须抓住矛盾的本质，在目前的形势下就应该紧紧抓住地方政府这个“牛耳”，而不能一味的指责市场失灵和企业盲目的投资冲动。

　　三、地方政府支撑投资的法宝

　　1、卖地生财

　　最近，国务院发展研究中心课题组公布了一些实地调研数据：在土地严管之前的两三年，东部一些县市土地出让金收入少则10多亿元，多则近20亿元，土地出让金收入占预算外收入的比重高达60%以上。在2003年，东部某县土地出让收益19.2亿元，占预算外收入的69.3%；另一个地级市的土地出让金收入为20亿元，占预算外收入的58%；一个以小商品集散地闻名的县级市的土地出让收入15亿元，占预算外收入的60%；在一些县市，除了难以准确统计的土地收费，土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收就占地方预算内收入的40%，而出让金净收入又占政府预算外收入的60%以上。几项加总，从土地上产生的收入占到地方财政收入的一半以上，不少地区的地方财政成为名副其实的“土地财政”。

　　从上述数据中，我们可以看到不少地方政府(尤其是东部沿海地区)“不菲”的土地收入主要有两个来源：一个是土地出让金，一个是土地直接和间接的税费收入。土地相关收入已经成为地方政府进行投资扩张的主要财力支撑。

　　伴随工业化和城市化的进程，大量的农业用地会改变用途成为城镇建筑用地，这本无可厚非，但由于目前地方政府对土地一级市场高度垄断，集体农地转为非农建设用地只能通过政府征用。当前不少地方政府征用土地的普遍做法是低价从缺乏谈判能力的农民手中把土地征过来，然后高价卖给开发商或其它投资者。近年来，各地竞相建设各级、各类开发区，大规模地把农业用地转化为工业用地和商业用地。在东部沿海省份，每个省的年均建设用地量都高达40至50万亩，征用土地占建设用地的比重高的到90%以上，低的也到了75%。从浙江省情况看，1999年至2002年全省批准建设用地总面积为172.58万亩(含耕地113.57万亩)，其中新征用农村集体土地154.69万亩(其中耕地约为70%左右)。导致这种土地管理混乱的深层次原因在于，目前的土地征用制度和土地产权制度有悖于市场经济产权等价交换的内在逻辑。名义上的土地集体所有在实际上构成了土地所有权的虚置。在不少地方政府“经营城市”的理念下，50年或70年的土地租金一次性收取，而一届政府的任期则是五年，这就很可能会诱发强烈的“政绩”冲动和短期行为。在这个过程中，农民在土地征用中始终处于弱势地位，失去了必要的讨价还价的基本权利。而且这样征用的土地很容易造成滥用，这是我国现行土地征用制度设计中的严重缺陷。

　　其次来分析一下土地相关税费收入。大概来讲，由城市扩张和土地占用带来的税收，主要是建筑业和房地产业的营业税、所得税及耕地占用税等，这些收入全部由地方享有，已成为地方财政预算内收入的主要组成部分。所以，为了增加收入来源，地方政府有足够的激励发展城市建筑业和房地产业。根据国务院发展研究中心课题组的调查显示：土地增值部分的收益分配，只有20%到30%留在乡以下，其中，农民的补偿款占5%到10%；地方政府拿走土地增值的20%到30%；开发商拿走土地增值收益的大头，占40%到50%。从这个角度看，旨在控制房地产价格过度增长的调控政策不仅会使房地产开发商利益受损，而且还会使地方政府利益受损。反过来说，有激励与房地产调控政策进行博弈甚至对抗的同样不仅包括房地产开发商，还包地方政府。在明白了这一层关系之后，自去年下半年开始的房地产调控屡屡不见成效的问题也就找到了症结：在自身的利益驱动下，不少地方政府会主动充当房地产商的保护者，而不是认真执行中央政府的决策，积极挤压房地产泡沫。

　　去年年底，江苏、浙江等省进行公布房价成本的尝试，当时社会各界期望很高，但事与愿违，截至去年年底，江苏省要求公布房价成本“清单”的通知，除一两个城市出台相应规定外，绝大部分地区没有得到当地政府的响应，房地产成本公开行动“无疾而终”。在房地产的开发建设中，开发商要缴纳给地方政府或明或暗的各种税费，这一块的数量也不小。正是因为这块收入，不少地方政府比开发商更不愿意公开房地产开发成本。

　　2、“银政联盟”

　　我国《预算法》规定地方政府不能借债，预算不允许有赤字，各级地方政府实行的是“以收定支”的平衡预算。但在现实中，不少地方政府举债是非常普遍的行为。尽管有巨大的土地出让收入为城市建设提供资金，仍远远不能满足城市建设资金的需求，在这种情况下不少地方政府通行的做法是利用土地进行融资。为了从银行融资，不少地方政府成立政府性公司作为融资的载体。这些政府性公司虽然名称各异，但基本使命却完全相同：通过土地抵押等途径，给城市的基础设施投资进行融资贷款。另一种融资途径是政府赋予土地储备中心抵押贷款的权力。在东部各县，一般由土地管理部门根据规划确定的储备土地的供应用途、年限等，向本地土地储备中心发放土地使用权证，以此作为向银行申请土地抵押贷款的凭证。大量事实证明，政府主导的投资拉动，以及银行和政府之间的合作，是目前贷款大的重要推动力。下面一组数据可以佐证这个观点：今年4月份，交通银行新增800亿元授信，支持湖北省“在中部崛起中发挥更大作用”，另外农发行给了300亿元，国开行给了500亿元，工行给了1000亿元，建行给了700亿元，中行给了1000亿元等等；同月，中国建设银行和广东省人民政府签署银政合作协议金额高达1800亿元，刷新了此前所有的纪录，其中1300亿元将投向广东省电力、交通、城建、石化、装备制造业等项目(有关资料表明，仅仅是建设银行一家在今年上半年与各地政府签署的贷款授信总额就超过了1万亿元)。

　　国土资源部目前公布的数据显示，截至2005年10月底，全国耕地面积18.31亿亩。离“十一五”规划确定的18亿亩的约束性指标仅剩3100万亩。而“十五”时期全国耕地面积净减少9240万亩，是“十一五”规划中计划控制的新增建设用地的3倍之多。从这个角度来看，土地的约束性指标已经限制了工业化和城镇化占用土地的空间，也限制了不少地方政府投资扩张的资金链。因此，土地闸门必须死卡严守。

　　四、对地方政府进行综合改革的政策建议

　　1、改革现行土地征用制度，彻底杜绝地方政府利用对土地的垄断性经营权卖地生财

　　不少地方政府利用对建设用地的垄断性卖地权来敛财，是土地财政形成的根源。必须改变这种状态，应探索征收以市场价值为基础的财产税，作为地方政府财政的一个稳定来源。建议地方政府不再直接介入土地买卖，而是作为第三者负责制定和维持土地交易规则，由被征地农民代表和开发商直接谈判和交易，地方政府依法课税。创立土地财产税，让地方政府真正从土地的交易和级差收益的上涨中获得长期而有保障的税收。建议按照公开化、透明化、简单化的原则，把现行的各种土地税费合并为三个税种：土地占用税、土地保有税和土地交易税，并将与土地财产相关的税费由多个部门征收，改为由税务部门统一征收。为保证地方政府可获得有保障的税源，建议土地财产税全部留给地方。

　　2、进行财税体制改革，把增值税改为中央税，使地方政府与投资上项目脱离直接的利益关系

　　目前，财政体制改革的方案酝酿以久，在众多的改革方案中，按照国际通行做法并结合中国实际情况，建议采取以下方案：中央财政的固定收入包括增值税、消费税、所得税、社会保障税、关税和证券交易税等涉及国民经济稳定、统一市场运行、调节收入分配以及流动性较强的税种；省级财政的固定收入包括营业税、环保税等涉及社会结构调整和环境改善方面的税种；市县财政的固定收入包括不动产税、城市维护建设税、车船使用税、印花税、土地增值税、遗产及赠与税、教育税和契税等流动性较低、信息要求较细、适宜由基层掌握的税种；个人所得税和资源税等成长性税种和保护性税种可作为各级政府的共享收入。通过税制改革使地方政府更加关心辖区全面的经济社会事业发展，而不是单纯的经济增长。

　　3、在彻底清查和有效化解地方政府历史遗留债务的基础上，建立地方政府公债制度，建立《地方公债法》，做到地方政府举债公开化、程序合法化、规模科学化

　　目前，由于各种历史原因，一些地方政府已经形成了数以万亿计的巨额债务，有人认为如果在这种情况下，以法律的形式允许发行地方公债，地方财政风险将会失控。笔者不同意这种观点。第一，不公开的行为才是真正无法控制的行为，一个明显的例子是在学术界正在对中国各级地方政府巨额的历史债务化解方案而争论不休时，一季度又出现了一万亿元以上(仅建设银行一家就贷给各级地方政府一万亿元)的地方政府或有债务，这些债务都是由地方财政(甚至是地方人大)做担保的，地方政府承担最终还款责任。不让发地方公债的结果恰恰是地方债务泛滥。第二，目前由于没有法定的发债程序，几乎都是地方首长拍板决定。但是还款期限是15年，一届政府任期5年，并且“通行”的做法是“新官不理旧账”，大量的地方债务事实上没有真正的债务人，这也是造成不少地方政府债务泛滥的主要原因。因此建议在彻底清查各级地方政府历史债务的基础上，建立《地方公债法》，地方政府按照法定程序公开举债。

　　4、加快基层政治民主化改革进程，目前迫在眉睫的是把地方政府重大政策听证制度规范化、程序化、法制化

　　地方政府行为扭曲的一个重要因素是下级政府很容易在上下级政府间信息传递中作弊，如搞政绩工程、忽视弱势群体利益等，因此仅仅由上级政府的监督和约束是不够的，必须加强同级(同位)监督。目前新生的民营企业已经形成一定意义上的“压力集团”，并且随着全球化的逐步深入，跨国企业对地方政府的压力也不可小视，在这种情况下，普通民众和社会弱势群体的利益很容易被忽略，对此，仅仅依靠中央政府政策约束地方政府行为是不够的。建议以法律形式规定城乡弱势群体代表数额占全部人大代表的比重不得低于一定比例，在此基础上创新相关的制度安排，切实保障地方人大能够充分行使对地方首长的质询和罢免权力。

来源：《宏观经济研究》